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轉折2018|向污染宣戰


2018年,無疑是中國環境治理濃墨重彩的一年:經過“大氣十條”五年沖刺之后,空氣治理進入新階段的穩健時期;首次全國性大規模水源地督查在這一年開啟;中國土壤污染治理進入新局面的預備階段,,告別無法可依狀態,迎接2019年1月1日新土壤法的正式實施。

這一年同樣伴隨著反思與警醒。碳九泄漏與化學品運輸車輛爆炸事故猶如警鐘,危險化學品或將成為“隱藏的危機”。秋冬季的重污染天氣再次提醒,經濟發展方式轉型任重道遠。高壓與問責之后,環境治理的信息公開與公眾參與的實現前路漫漫。

放眼至更長一段時間,環境與經濟的失衡可能仍難避免,歷史欠賬并非短期可償還,中央與地方在環境問題上的博弈或許仍將繼續。但與重重阻力對應的是,中國環境保護在力度、廣度和深度上,都正在進入改革開放以來的峰值。

向污染宣戰

中國在2014年提出“向污染宣戰”,打好大氣、水、土壤污染防治“三大戰役”。2018年,幾個領域均力度空前。

2018年4月25日,生態環境部部長李干杰在在十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上表示,2018年要打幾場標志性的重大戰役:打贏藍天保衛戰,打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復、水源地保護、農業農村污染治理攻堅戰,確保3年時間明顯見效。

環境保衛戰是近幾年中國環境治理的主要方式之一。2014年,國務院在全國兩會的政府工作報告中提出“我們要像對貧困宣戰一樣,堅決向污染宣戰”。原環保部部長周生賢表示,打好大氣、水、土壤污染防治“三大戰役”,將是之后一個時期環保工作的大局。

長期以來,“先污染。后治理”的經濟發展模式導致環境問題逐年積累,“空氣、水、土壤均問題嚴峻”已經成為中國不得不面對的問題——2018年亦然。

“經濟與環境的關系會經歷不同階段,對中國而言,當前比較突出的環境問題是與工業有關的污染還沒有徹底解決,在很多城市空氣污染、水污染形勢很嚴峻。”2018沃爾沃環境獎得主、澳大利亞國立大學城市環境與人類生態學教授白雪梅告訴界面新聞。

2018年6月24日,中共中央、國務院發布《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》,對藍天、碧水、凈土三大保衛戰以及長江經濟帶污染防治等七大標志性重大戰役做了詳盡安排。

《意見》明確了一些環境治理的具體指標。在空氣污染防治上,目標為到2020年,全國細顆粒物(PM2.5)未達標地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上,地級及以上城市空氣質量優良天數比率達到80%以上。

水污染治理的目標為到2020年,全國地表水Ⅰ-Ⅲ類水體比例達到70%以上,劣Ⅴ類水體比例控制在5%以內;近岸海域水質優良(一、二類)比例達到70%左右;二氧化硫、氮氧化物排放量比2015年減少15%以上,化學需氧量、氨氮排放量減少10%以上。

對土壤污染防治而言,目標要求至2020年,受污染耕地安全利用率達到90%左右,污染地塊安全利用率達到90%以上;生態保護紅線面積占比達到25%左右;森林覆蓋率達到23.04%以上。

縱觀2018年,在空氣、水、土壤領域,環境治理都正處于一種強監管態勢。一組值得提及的數據是,中央環境保護“回頭看”督查組分兩批次下沉至20省份,受理生態環境方面的舉報案件,累計共約談5499人,問責8396人,698人受到行政和刑事拘留。

對2019年而言,強監管態勢似乎并不會改變。2018年12月24日,生態環境部部長李干杰在中國生態文明論壇上稱,2019年開始,生態環境部將再用4年時間,全面開展第二輪中央生態環保督察,向“縱深”推進,突出解決經濟發展與環境保護“兩本賬”。

“環境問題的本質是環境與經濟的失衡,短期內這種失衡仍然存在,就此而言,環境保護的‘強監管’態勢在中長期仍應堅持,在大形勢不變的情況下兼顧政策靈活性。” 復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青告訴界面新聞。

“大氣十條”二期

七大標志性戰役中,“打贏藍天保衛戰”為首。

“從中央督察到大氣治理的專項督查,空氣污染治理可以說是如火如荼,力度也前所未有。同時,2018年也開始強調更加精細化的治理,避免’一刀切’。”環保組織公眾與環境研究中心主任馬軍告訴界面新聞。

經過五年的迅猛沖刺之后,中國的空氣治理進入更精細、穩健的階段。2018年6月13日,國務院常務會議通過《藍天保衛戰三年行動計劃》。由于時間上與“大氣十條”承接,《三年行動計劃》被普遍認為是“大氣十條”二期。

2013年9月國務院出臺的“大氣十條”被認為是我國有史以來最為嚴格的大氣治理行動計劃。此計劃要求2013至2017年,京津冀、長三角、珠三角等區域的細顆粒物(PM2.5)濃度分別下降25%、20%、15%左右,北京市PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米左右。

經過一系列燃煤鍋爐取締、散煤雙替代、散亂污企業整治、工業企業提標改造等治理措施,2017年“大氣十條”收官之時,全國三個最大的城市群(京津冀、長江三角洲、珠江三角洲)均超額完成目標。

較于“大氣十條”,2018年制定的《三年行動計劃》要更為細致和穩妥——治理方案覆蓋更多城市且更詳細,但并未提出超越已有政策的治理目標。

在主要污染物PM2.5的控制目標上,《三年行動計劃》與2016年頒布的“十三五”生態環境保護規劃保持一致:即到2020年,PM2.5未達標的地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上。

此外,《三年行動計劃》將藍天保衛戰的關鍵區域做了調整:京津冀區域調整為京津冀大氣傳輸通道“2+26”城市,使得治理范圍更加精準;重點區域去掉珠三角,增加了汾渭平原。

這源于汾渭平原日益凸顯的大氣污染問題。生態環境部部長李干杰在2018年4月表示,在其他重點區域大氣環境持續改善時,汾渭平原空氣指標反而逐年惡化。在該區域最重要的城市西安,2017年PM2.5濃度較2015年猛增27%,治理形勢嚴峻。

時間尺度上,《三年行動計劃》更加聚焦秋冬季污染防控,生態環境部會同相關部門和地方政府制定了京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案,要求京津冀及周邊地區、長三角地區PM2.5平均濃度同比下降3%左右,汾渭平原下降4%左右。

得提及的是,各重點區域的行動方案中取消了嚴格限產的“一刀切”政策,這一點在2018年秋冬季重污染天氣出現之時引起諸多熱議。有觀點稱,受中美貿易戰影響,中國開始放松治理污染的力度,以刺激經濟增長。

生態環境部新聞發言人劉友賓在新聞發布會上表示,此觀點為誤讀。劉友賓解釋稱,在區域空氣質量得到明顯改善的同時,減排空間也進一步收窄,剩下的都是“難啃的骨頭”。

“重污染天氣等環境問題確實和氣象因素有關,但歸根到底是發展方式和生活方式問題,根本原因在于當前污染物排放總量還遠超環境容量。”劉友賓在新聞發布會上表示。

長遠來看,空氣治理任務依然艱巨。“長期以來,粗放式發展積累形成的以重化工為主的產業結構、以煤為主的能源結構、以公路為主的運輸結構和大量裸露地面存在的用地結構,對進一步改善空氣質量構成重大挑戰。”生態環境部相關負責人在新聞發布會期間表示。

“可以說大氣污染治理取得了顯著進展,但整體還處于一個非常不穩定的狀態,中間還是存在很多變數。2018年秋冬季的重污染天氣也是一個提醒,在擴散條件不利、’天不幫忙’的情況下,很容易反彈。”馬軍告訴界面新聞,如何“打贏藍天保衛戰”,攻堅戰之外,打好持久戰需要長效機制。

李志青同樣表示,高壓的行政手段可以取得顯著的治理效果,但長期來看,同樣需要環境經濟手段,令企業可以優勝劣汰,讓高污染、高排放企業被淘汰,而清潔生產企業得以存活。

決戰“水危機”

2018年七大環境標志性戰役中,五項涉“水”——城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復、水源地保護、農業農村污染治理攻堅戰。

如火如荼的治理背后是嚴峻的水環境形勢。“口渴的中國”除卻水資源總量不足和時空分布不均造成的“資源性缺水”之外,河流、湖泊以及地下水源廣泛、持續地受到污染。

中國科學院院士劉昌明院士在2009年接受媒體采訪時提及,中國廣泛的水污染、地下水超采和與之伴隨的地面沉降和濕地消失,使得中國面臨“水危機”。另據媒體公開報道,2014 年中國有 61.5% 的地下水屬于 IV 類和 V 類污染,2015 年監測水域中有 8.3% 屬于劣V類水質。

近些年,中國在治水方面進行了諸多制度建設——“三條紅線”(即 2012 年的《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》)、“水十條”( 2015年的《水污染防治行動計劃》)、河長制和湖長制的制定,以及 2014 年國務院 2 萬億治污撥款的宣布等。

“2015年的’水十條’定了三個主要的方向,一是水源地,其次是黑臭水體,再就是消除劣 V 類。這幾個方面都在成規模地開展,2018年的治水力度可以說非常大。”馬軍表示。

2018年的五大治水戰役中,打頭陣的是“城市黑臭水體治理”。2018年5-7月,生態環境部聯合住建部在全國36個“水系”發達的重點城市開展專項督查,在被稱為城市黑臭水體治理的首輪大考中,共有2100個黑臭水體被確認。

按照“水十條”的明確要求:2020年年底前,完成黑臭水體治理目標,直轄市、省會城市、計劃單列市建成區要于2017年年底前基本消除黑臭水體。

另一大范圍督查是水源地保護行動。2018年3月,環境部聯合水利部開展全國集中式飲用水水源地環境保護專項行動,共排查發現6251個水源地安全問題。

專項行動要求2018年底前,長江經濟帶11省市縣級及以上城市、其他地區地級及以上城市完成水源地專項整治。這也是1984年《水污染防治法》頒布以來第一次大規模的水源地整治。

此外,海洋生態環境治理在2018年迎來新局面。2018年12月,生態環境部、發展改革委、自然資源部聯合印發《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》,要求到2020年,渤海近岸海域水質優良比例達到73%左右。

值得提及的是,相比于2015年“水十條”提出的“到2020年,長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質優良比例總體達到70%以上”的標準,《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》將標準提高了3個百分點。

“這主要是基于從中央到地方層面對于渤海保護重視程度的不斷增強。”山東大學海洋學院副教授王亞民在接受21世紀經濟報道采訪時表示。

機構改革更是2018年生態環境治理領域濃墨重彩的一筆。2018年3月,中國公布國務院大部制改革方案,將分散在其他多個部委的環保職責整合,組建生態環境部,開啟生態環境“大部制”時代。

“以水污染防治為例,原本地下水、流域管理、農業污染治理等職責分散在國土、水利和農業等多個部委,管理職責交叉重疊。職責整合之后結束了’九龍治水’局面,由生態環境部統一制定并組織實施水污染防治政策,有助于其承擔起水環境監測和執法的主管責任。”馬軍告訴界面新聞。

土壤污染治理將有法可依

一直以來,空氣、水、凈土三大保衛戰中,凈土保衛戰如同一場“看不見硝煙的戰爭”。

2018年12月19日,“常州毒地案”二審于江蘇省高院開庭,控辯雙方就歷史污染的修復責任陷入爭議——污染企業搬走之后,污染地塊經政府收回,歷史污染責任要如何清算?

“常州毒地案”如同中國土壤污染治理現實困境的縮影。案件發生之時,中國壤污染防治尚處于無法可依的狀態,一些“毒地”被認為是歷史遺留問題,無法找到責任人,治理修復難以展開。

2019年1月1日即將實施的《中華人民共和國土壤污染防治法》將打破這種狀態。2018年8月31日下午,十三屆全國人大常委會第五次會議舉行全體會議并表決各項議案。會議全票通過了《土壤污染防治法》。

“中國的土壤環境狀況總體不容樂觀,它直接關乎食品安全和人體健康,這一重要且嚴峻的領域此前一直未匹配相應法律。”環保機構自然之友總干事張伯駒告訴界面新聞。

無法可依狀態下,土壤安全問題如同懸在中國社會頭頂上的“達摩克利斯之劍”。2014年4月,原環境部發布的《全國土壤污染狀況調查公報》。公報顯示,全國土壤環境狀況總體不容樂觀,部分地區土壤污染較重,耕地土壤環境質量堪憂,工礦業廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總超標率為16.1%,耕地土壤點位超標率高達19.4%。

“土壤污染和大氣污染、水污染不同,一是它具有隱蔽性,必須通過儀器設備采樣檢測才可以感知;二是滯后性,按國際上的經驗,土壤里面有污染物都要經過十年或者二十年之后才能顯現出來;三是累積性,長年累月的污染物累積到一定程度起作用。此外,成因也不同,除了人為的排放,大氣沉降、土壤本身的背景值比較高,都會使土壤里面的有毒有害物質的含量升高。”十三屆全國人大常委會第五次會議閉幕后,全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍在新聞發布會上介紹:“所以中國急需制定這樣一部法律。”

2017年,《土壤污染防治法》正式進入立法程序。2018年8月27日,《土壤污染防治法(草案)》三審稿提請十三屆全國人大常委會第五次會議審議,并于2018年8月31日全票通過。該法規定,污染土壤損害國家利益、社會公共利益的,有關機關和組織可以依照《環境保護法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等法律的規定向人民法院提起訴訟。

《土壤污染防治法》在2016年的《土壤污染防治行動計劃》(“土十條”)的基礎上細化明確了責任人制度,強化“污染者擔責”,并將“預防為主、保護優先”的治理原則寫進了法律。

盡管還需更多細則以保障新法的有效執行,但業內專家評論稱,其已為土壤治理提供了明確方向。“土壤污染防治法的制定,就是要解決土壤污染無人擔責和土壤污染防治工作無人負責的情況。”全國人大環資委法案室副處長付莎在新聞發布會上表示。

此外,《土壤污染防治法》規定將“建立土壤環境信息共享機制”,“公眾參與”也被囊括進了基本原則,同時規定每十年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查。

生態環境部土壤司副司長鐘斌在公開發言中表示,普查信息將依法公開,“為保障調查真實性,防止具體點位被人為干擾,具體點位信息一般不予公開。”

新法落地前,生態環境部在2018年7月聯合國家市場監督管理總局發布了《土壤環境質量 農用地土壤污染風險管控標準(試行)》與《土壤環境質量建設用地土壤污染風險管控標準(試行)》,自2018年8月1日起實施。生態環境部土壤環境管理司有關負責人表示,這兩項標準可以為開展農用地分類管理和建設用地準入管理提供技術支撐。

危險化學品隱藏危機

2018同樣是波折的一年。泉港碳九泄漏事故、張家口危險化學品運輸車爆炸等污染與安全事故再次警示官方與民間:危險化學品若管理不善,或將成為“隱形的危機”。

中國已成為世界上最大的化學品制造國和消費國。公眾環境研究中心(IPE)2018年5月發布的報告顯示,中國市場上已知正在流通的化學物質超過45000種,化學品產量2012年至2020年預計將增長66%,遠高于北美和西歐的增長率。

另一組公益組織提供的數據是,正在流通的45000余種化學物質中,約50%具有潛在危害性,受到一定程度監管的只有約3000種。

這意味著,危險化學品的風險在短期內不會消失。近幾年出現的一系列的危廢非法填埋、跨區傾倒等案件,屢次凸顯這一“隱形污染”給社會和環境帶來的挑戰。

2018年福建泉港碳九泄漏事故之后,不少專家與媒體對當地應急管理進行質疑,而隨后披露出泄漏數據瞞報差十倍的信息,更是暴露危險化學品管控的短板。

中國政法大學環境法學教授王燦發告訴界面新聞,我國目前缺乏危險化學品環境安全管理專門的法律法規,危險化學品管理尚未納入法律軌道。

“雖然《危險化學品安全管理條例》各個部門職責分工很明確,但是在追究責任上還是不夠嚴厲。此外,目前的管理范圍未覆蓋全過程,對生產和流通環節的環境危害控制較弱,難以做到防患于未然。”王燦發表示。

北京大學環境科學與工程學院副教授劉建國同樣撰文表示,在世界范圍內,化學品安全管理的重心早已逐步從“顯性危害”轉移到公共健康和環境“潛在風險”領域,但中國長期奉行的是一套以“安全生產”或“職業安全”為主導的化學品管理體系。

“很多人類社會廣泛使用的化學品一般都不具有顯性的毒性或危險性,但是可以在很低的濃度水平對生態環境和人體健康產生長期潛在的危害性影響,然而,目前尚無相應機制對這些化學物質進行系統的評估或規范。”劉建國表示。

此外,有專家再次呼吁信息公開與公眾參與。“目前依據現行環境管理規定,企業需要向政府登記和報告相應的危險化學品與污染物,而并沒有向社會公眾披露。如果讓媒體和公民社會能夠參與污染治理,就可以減少瞞報的發生。”馬軍告訴界面新聞。

“碳九事件再次提醒我們,中國正面臨著嚴峻的有害化學品污染形勢,希望政府、公眾和私營部門都能意識到,除了傳統的命令與控制手段加強監管之外,也可以借鑒信息公開手段,調動多方力量參與。”馬軍表示。

白雪梅贊同上述觀點。“如果只靠政府、只靠一個執法機構,長期治理環境不是那么容易的事情。”

重庆时时是不是真的